ЮРИДИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Закона РК «О правовых актах»
№ 480-V ЗРК от 6 апреля 2016 года

Приняв Закон РК «О правовых актах» (далее – Закон РК о ПА), Законодатели доработали, конкретизировали, упорядочили, упростили и внесли некоторые изменения в Закон РК «О нормативных правовых актах» (далее – Закон о НПА).
В частности, в отличие от старого закона, в новом законе все разделено на три раздела и поделено на 15 глав (в старом их (глав) было 9 и не было разделов).
В новом законе РК о ПА общие положения были выделены в отдельный раздел и разделен на 2 главы (Глава 1 «Основные положения» и Глава 2 «Законодательство РК»).
Глава 1 Закона РК о ПА в свою очередь разделена на три статьи: ст. 1 «Основные понятия, используемые в Законе»,ст. 2 «Сфера действия Закона» и ст. 3 «Общие требования к правовым актам. Виды правовых актов»
В ст. 1 Закона РК о ПА внесены такие новые понятия как:
1. орган-разработчик - государственные органы, местные представительные и исполнительные органы, разрабатывающие нормативные правовые акты в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Республики Казахстан, настоящим Законом и другими нормативными правовыми актами;
2. положение - нормативный правовой акт, определяющий статус и полномочия какого-либо государственного органа;
3. правовой акт индивидуального применения - письменный официальный документ установленной формы, распространяющийся на индивидуально определенный круг лиц (физических и (или) юридических лиц), который реализует установленные законодательством Республики Казахстан их права и обязанности и не содержит норм права;
4. концепция проекта закона - документ, содержащий обоснование необходимости разработки проекта закона по инициативе Правительства Республики Казахстан, цели его принятия и иные положения, определяемые Правительством Республики Казахстан;
5. юридическая экспертиза - проверка проекта нормативного правового акта либо принятого нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, в том числе законодательству в сфере противодействия коррупции;
6. аналогия закона - применение к неурегулированным общественным отношениям норм законов, регулирующих сходные общественные отношения;
7. правовой акт - письменный официальный документ установленной формы, содержащий нормы права или индивидуальные властные правовые предписания, принятый на республиканском референдуме либо уполномоченными органами;
8. аналогия права - применение к неурегулированным общественным отношениям смысла законодательства, общих принципов права и принципов конкретных отраслей права;
9. ненормативный правовой акт - письменный официальный документ, не содержащий норм права, изданный (принятый) уполномоченным органом в пределах своей компетенции, применяющий и (или) реализующий установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц либо разъясняющий нормы, содержащиеся в нормативном правовом акте, а также правовые акты в области системы государственного планирования;
10. юридическая сила нормативного правового акта - характеристика нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также преимущество или соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам;
1. акт официального разъяснения нормативного правового акта - письменный официальный документ установленной формы, разъясняющий содержащиеся в нормативном правовом акте нормы, отвечающий требованиям и условиям, указанным в главе 13 Закона;
12. консолидированный закон - закон, регулирующий комплексные по своему характеру общественные отношения в сферах (областях), предусмотренных статьей 9 Закона.
Производственные виды норм, регулировавшиеся ст. 3 Закона РК о НПА в Законе РК о ПА были также включены в ст. 1, то есть законодатель собрал воедино (в одну статью) все понятия, что облегчает их поиск и ознакомление.
В п. 1 ст. 2 Закона РК о НПА было расписано, кем разрабатываются, вносятся изменения, дополнения и иные действия, направленные на реализацию законодательства РК в сфере НПА, в редакции нового Закона РК о ПА, прописано, что регулирует закон (определяет систему правовых актов Республики Казахстан, разграничивает правовой статус нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов) (п.1) и что он не регулирует (порядок принятия, изменения, дополнения и прекращения действия Конституции Республики Казахстан, порядок принятия, изменения, дополнения и прекращения действия нормативных постановлений Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан, порядок заключения, выполнения, изменения, дополнения и прекращения международных договоров Республики Казахстан и порядок принятия, изменения, дополнения и прекращения действия правовых актов индивидуального применения, установленных законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях, уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством Республики Казахстан) (п. 2).
Также была внесена ст. 3 Закона РК о ПА, которая в свою очередь делиться на два пункта: общие требования к правовым актам и виды правовых актов.
Правовые акты должны отвечать следующим общим требованиям:содержать нормативные или индивидуальные властные правовые предписания,приниматься на республиканском референдуме либо в порядке, установленном Законом и иными законодательными актами, должны быть обращены к неопределенному кругу лиц или к индивидуально определенным лицам, должны быть направлены на регулирование общественных отношений, должны быть направлены на возникновение, изменение, дополнение или прекращение прав и обязанностей физических и (или) юридических лиц (п. 1).
Правовые акты подразделяются на нормативные правовые акты и ненормативные правовые акты (п. 2).
Глава 2 Закона РК о ПА «Законодательство РК» (в Законе РК о НПА ее не было), состоит из трех статей: система законодательства РК, обеспечение ее целостности (ст. 4), Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан (ст. 5) и Международные договоры Республики Казахстан (ст. 6).
Систему законодательства Республики Казахстан составляют Конституция Республики Казахстан, соответствующие ей законодательные акты, иные нормативные правовые акты, в том числе нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан (п. 1 ст. 4).
Целостность системы законодательства Республики Казахстан обеспечивается посредством:соблюдения порядка принятия нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений, установленных Конституцией Республики Казахстан, законодательными и иными нормативными правовыми актами, соблюдения иерархии нормативных правовых актов, закрепленной Конституцией Республики Казахстан и настоящим Законом и официального опубликования нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан. (п. 2 ст. 4).
Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан основываются только на Конституции Республики Казахстан, и все иные нормативные правовые акты не могут им противоречить (п. 1 ст. 5).
Нормативные постановления Конституционного Совета Республики Казахстан обладают юридической силой тех норм Конституции Республики Казахстан, на основании которых они приняты (п. 2 ст. 5).
В нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан содержатся разъяснения по вопросам судебной практики (п. 3 ст. 5).
Порядок заключения, выполнения, изменения, дополнения и прекращения международных договоров Республики Казахстан определяется специальным законом (п. 1 ст. 6).
Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (п. 2 ст. 6).
При этом хотелось бы отметить, что нормы о приоритетности международных договоров (ратифицированных РК) перед законами РК ранее было прописано только в ГК РК.
Глава 3 (общие положения о НПА) Раздела 2 (НПА) Закона РК о ПА не подверглась изменению и полностью была взята с Закона РК о НПА, просто систематизирована и выделена как отдельная глава (Глава 3).
То же самое касается и Главы 4 (Планирование подготовки проектов НПА), глава полностью была взята с Закона РК о НПА, с той разницей лишь, что планирование подготовки проектов законодательных актов в Законе РК о НПА они были разделены на разные статьи (по полномочиям гос. органов), а теперь объедены в одну (ст. 16 Закона РК о ПА).
Глава 5 (подготовка и оформление проектов НПА) Закона РК о ПА также была взята полностью из Закона РК о НПА, в которой только заменено несколько терминов и понятий.
Глава 6 (научная экспертиза проектов НПА) полностью взята с Закона о НПА (глава 4), за исключением ст. 33 (Научная лингвистическая экспертиза проектов нормативных правовых актов) в которой отражено что, научная лингвистическая экспертиза проводится по проектам законодательных актов (п. 1).
Порядок и сроки проведения научной лингвистической экспертизы определяются Правительством Республики Казахстан (п. 2).
Глава 7 (Порядок принятия НПА) почти полностью дублирует нормы закона РК о НПА за исключением ст. 36 (Права по изменению, дополнению, прекращению и приостановлению действия нормативных правовых актов при реорганизации или ликвидации уполномоченного органа), которая незначительно была доработана, то есть в ней указано следующее, вслучае реорганизации или ликвидации уполномоченного органа, наделенного правом принимать нормативные правовые акты, к правопреемнику или уполномоченному органу, которому переданы функции ликвидированного уполномоченного органа, в пределах его компетенции вместе с правом принимать нормативные правовые акты переходят полномочия по изменению, дополнению, прекращению и приостановлению действия нормативных правовых актов.
Ранее было прописано правопреемство госорганов в случае реорганизации (было понятие правопреемство и не было понятия ликвидации госоргана).
Глава 8 (опубликование НПА) практически полностью взята из Закона РК о НПА, за исключением ст. 40 (Недопустимость опубликования нормативных правовых актов в неполном изложении), в которой отражено что, не допускается официальное опубликование нормативных правовых актов в неполном изложении, за исключением нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты и иную охраняемую законом тайну, а также нормативные правовые акты, имеющие пометки «Для служебного пользования», «Без опубликования в печати», «Не для печати» (подчеркнутое было добавлено в пункт 1 ст. 40).
Также был добавлен п. 2, в котором прописано что, если из-за значительного объема нормативного правового акта его текст публикуется в нескольких номерах периодического печатного издания, то днем официального опубликования считается день опубликования заключительной части текста нормативного правового акта на казахском и русском языках.
Глава 9 (Действие НПА во времени, пространстве и по кругу лиц), практически вся глава была взята из прежнего Закона, однако имеет доработки.
В частности, в ст. 43 был добавлен п. 4, в котором отражено, что законодательные акты, устанавливающие или усиливающие ответственность, возлагающие новые обязанности на граждан или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют. Если после совершения правонарушения ответственность за него законом отменена или смягчена, применяется новый закон.
В ст. 44 Главы 9 Законодатель вывел отдельным пунктом (п. 4) следующее: Не зарегистрированные в установленном законодательством порядке нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, должны быть отменены органом, издавшим их (ранее данный пункт был третьим абзацем п. 1 ст. 38 Закона РК о НПА).
Кроме того, с данного пункта было исключено следующее предложение, «решение органов юстиции не обжаловано в установленном порядке».
В п. 2 ст. 47 Закона РК о ПА к ранее предусмотренные законом местным представительным органам и исполнительным органам, Законодатель добавил ревизионную комиссию.
В ст. 49 (Меры обеспечения законности нормативных правовых актов) были добавлены и доработаны п. 3 и 4 (ранее в Законе РК о НПА они были п. 1 и 2 ст. 43-1), в которых отражено следующее: при обнаружении органами юстиции в зарегистрированном в органах юстиции нормативном правовом акте нарушений, предусмотренных в подпунктах 1)-4) пункта 3 статьи 44 настоящего Закона, органы юстиции уведомляют уполномоченный орган, принявший соответствующий нормативный правовой акт, о необходимости устранения нарушений.
В случае непринятия уполномоченным органом мер по приведению нормативного правового акта, указанного в части первой настоящего пункта, в соответствие с действующим законодательством Республики Казахстан органы юстиции Республики Казахстан выносят соответствующее заключение и обращаются в суд с заявлением об отмене государственной регистрации такого нормативного правового акта (п. 3).
Информация об отмене государственной регистрации подлежит опубликованию в источниках официального опубликования.
Нормативный правовой акт, государственная регистрация которого отменена, не подлежит применению.
Отмена государственной регистрации нормативного правового акта может быть обжалована уполномоченным органом в судебном порядке (п. 4).
Одной из новелл Закона РК о ПА является Глава 10 (мониторинг) в которой несколько статей, ст. 50 (правовой мониторинг) и ст. 51 (Общественный мониторинг нормативных правовых актов).
В частности, в ст. 50 (Правовой мониторинг) отражено следующее «правовой мониторинг проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию (п. 1).
Государственные органы осуществляют мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими, и (или) разработчиками которых они являлись, либо относящихся к их компетенции, и своевременно принимают меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу (п. 2).
При проведении правового мониторинга государственные органы имеют право привлекать общественные и научные организации, граждан в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан (п. 3).
Правила проведения правового мониторинга утверждаются Правительством Республики Казахстан (п. 4).
В ст. 51(Общественный мониторинг нормативных правовых актов) указано следующее: национальная палата предпринимателей Республики Казахстан проводит общественный мониторинг нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства (п. 1). Результаты общественного мониторинга ежегодно размещаются на официальном интернет-ресурсе Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан (п. 2).
Глава 11 (Систематизация и учет НПА) Закона РК о ПА полностью скопирована с Главы 9 Закона РК о НПА.
Раздел 3 (ненормативные правовые акты) разделен на четыре главы: Глава 12 (Общие положения о ненормативных правовых актах), Глав 13 (Акты официального разъяснения НПА), Глава 14 (правовые акты индивидуального применения) и Глава 15 (Переходные и заключительные положения), при этом, из Закона РК о НПА взято всего несколько пунктов из Главы 8 Закона РК о НПА, остальное полностью нововведение.
Так, в Главе 12 (Общие положения о ненормативных правовых актах) В соответствии со ст. 55 (Виды ненормативных правовых актов): к ненормативным правовым актам относятся:
1) акты официального разъяснения нормативных правовых актов;
2) правовые акты индивидуального применения;
3) правовые акты в области системы государственного планирования.
Виды и порядок разработки правовых актов в области системы государственного планирования устанавливаются Президентом Республики Казахстан.
В ст. 56 (Условия принятия ненормативных правовых актов) указано следующее:Ненормативные правовые акты принимаются на основе нормативных правовых актов и в целях их реализации (п. 1).
Ненормативные правовые акты принимаются уполномоченными органами, указанными в настоящем Законе и иных нормативных правовых актах (п. 2).
Особенности принятия ненормативных правовых актов могут быть установлены в других нормативных правовых актах (п. 3).
Статьей 57 (Обжалование и опротестование ненормативных правовых актов) предусмотрено что,ненормативные правовые акты могут быть обжалованы и опротестованы в порядке и по основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан.
В ст. 58 (Общие положения об актах официального разъяснения нормативных правовых актов) Главы 13 (Акты официального разъяснения НПА):в случаях обнаружения неясностей и различного понимания нормативных правовых актов, противоречий в практике их применения может быть дано официальное разъяснение норм, содержащихся в нормативном правовом акте (п. 1 ст. 58 Закона РК о ПА, при этом, взято из Закона РК о НПА, п. 1 ст. 44).
Акты официального разъяснения нормативных правовых актов не устанавливают нормы права и не восполняют пробел в законодательстве Республики Казахстан (п. 2 ст. 58).
Официальное разъяснение нормативного правового акта дается исключительно в целях уяснения, уточнения содержания норм права, не может изменять смысл норм права и выходить за пределы разъясняемой нормы (п. 3 ст. 58).
Официальное разъяснение норм, содержащихся в нормативных правовых актах, осуществляется по инициативе уполномоченных органов либо физических и юридических лиц в порядке, определенном Законом Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц», за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1 статьи 60 настоящего Закона (п. 4).
Акты официального разъяснения имеют обязательный характер при реализации содержащихся в них норм, в том числе при их применении, за исключением случаев, установленных пунктом 4 статьи 60 настоящего Закона, и осуществлении правосудия (п. 5 ст. 58 Закона РК о ПА, при этом, взято из Закона РК о НПА, п. 5 ст. 44).
В ст. 59 (Условия официального разъяснения нормативных правовых актов) Закона РК о ПАуказано следующее: смысл подзаконных нормативных правовых актов при их разъяснении должен раскрываться в полном соответствии с Конституцией Республики Казахстан и законодательными актами (п. 1 ст. 59).
Нормы законодательных актов должны разъясняться в полном соответствии с положениями Конституции Республики Казахстан (п. 2).
Положения статей 61, 62 настоящего Закона не распространяются на случаи дачи официального разъяснения нормативных правовых актов прокуратурой (п. 3).
В ст. 60 (Государственные органы, должностные лица, осуществляющие официальное разъяснение нормативных правовых актов) прописано следующее: при наличии достаточных оснований полагать, что незнание или неправильное понимание законодательных актов (за исключением постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат) физическими либо юридическими лицами может повлечь нарушения законодательных актов либо прав и свобод человека и гражданина или неограниченного круга лиц, прокурор разъясняет содержание законодательного акта (п. 1).
Данное разъяснение является актом прокурорского надзора и вносится в соответствии с Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре».
Официальное разъяснение нормативных правовых актов Правительства Республики Казахстан осуществляется по поручению Премьер-Министра Министерством юстиции Республики Казахстан совместно с заинтересованными государственными органами (п. 2).
Официальное разъяснение нормативных правовых актов, указанных в подпунктах 6), 7), 8) и 9) пункта 2 статьи 7 настоящего Закона, дают уполномоченные органы или должностные лица, их принявшие (издавшие) (п. 3).
Государственные органы, проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в определенной отрасли (сфере деятельности) или к компетенции которых отнесено решение соответствующих вопросов, либо иные государственные органы в соответствии с предоставленными им полномочиями могут давать в пределах своей компетенции разъяснения нормативных правовых актов в отношении конкретных субъектов или применительно к конкретной ситуации.
Такие разъяснения не имеют обязательной юридической силы и носят рекомендательный характер (п. 4).
Статьей 61 (Структура актов официального разъяснения нормативных правовых актов) предусмотрено следующее: акт официального разъяснения нормативного правового акта состоит из вводной, описательной и резолютивной частей (п. 1).
Во вводной части акта официального разъяснения нормативного правового акта указываются:
1) наименование уполномоченного органа, разъясняющего норму нормативного правового акта;
2) наименование акта официального разъяснения с указанием структурного элемента нормативного правового акта, в котором содержится разъясняемая норма, даты принятия и номера нормативного правового акта, содержащего разъясняемую норму;
3) место и дата принятия акта официального разъяснения нормативного правового акта;
4) наименование органа либо физического или юридического лица, по инициативе которого разъясняется норма нормативного правового акта (п. 2). Описательная часть акта официального разъяснения нормативного правового акта должна содержать описание и анализ содержания разъясняемой нормы (п. 3).
Резолютивная часть акта официального разъяснения нормативного правового акта должна содержать вывод уполномоченного органа, уясняющий смысл и содержание нормы нормативного правового акта (п. 4).
В соответствии со ст. 62 (Опубликование актов официального разъяснения нормативных правовых актов),опубликование актов официального разъяснения нормативных правовых актов осуществляется на интернет-ресурсе уполномоченного органа (должностного лица), давшего разъяснение содержащихся в нормативном правовом акте норм (п. 1).
Требования настоящей статьи не применяются в случаях, установленных пунктам 1 и 4 статьи 60 настоящего Закона (п. 2).
В Главе 14 (правовые акты индивидуального применения), в ст. 63 (Общие положения о правовых актах индивидуального применения) указано, чтоправовой акт индивидуального применения является письменным официальным документом установленной формы и:
1) распространяется на индивидуально определенный круг лиц (физических и юридических лиц);
2) не содержит норм права;
3) реализует установленные законодательством права и обязанности индивидуально определенных лиц (п. 1).
Правовые акты индивидуального применения не входят в законодательство Республики Казахстан и не относятся к нормативным правовым актам (п. 2).
В ст. 64 (Требования к правовым актам индивидуального применения и их оформлению), указано что, правовой акт индивидуального применения должен отвечать следующим требованиям:
1) не противоречить Конституции Республики Казахстан, законодательству и правовым актам вышестоящих государственных органов;
2) его структура должна обеспечивать исчерпывающее раскрытие предмета регулирования, а содержание должно обеспечивать единообразное понимание и применение, четко излагать содержание намечаемых мер, исчерпывающе определять круг лиц, на которых распространяется действие правового акта и (или) которые несут ответственность за их реализацию в установленные сроки (п. 1).
Правовые акты индивидуального применения, противоречащие требованиям Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, являются недействительными с момента принятия и не должны применяться на территории Республики Казахстан (п. 2).
При противоречии правовых актов индивидуального применения, принятых уполномоченными органами различных уровней, применяется правовой акт вышестоящего уполномоченного органа, если принятие такого акта входило в его компетенцию (п. 3).
При противоречии правовых актов индивидуального применения, принятых уполномоченными органами одного уровня, применяется правовой акт того органа, в чью компетенцию входит принятие данного решения. По заявлению заинтересованного лица решение о приоритете одного правового акта над другим принимается вышестоящим уполномоченными органами или судом (п. 4).
Правовой акт индивидуального применения, помимо требований, предусмотренных в пункте 1 настоящей статьи, должен содержать также следующие реквизиты:
1) наименование правового акта;
2) заголовок, обозначающий предмет рассмотрения данного акта;
3) место и дату принятия акта;
4) подпись (подписи) лица (лиц), уполномоченного (уполномоченных) подписывать соответствующий акт;
5) печать органа, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.
Процедуры принятия правовых актов индивидуального применения, организация их оформления, исполнения и контроля за исполнением определяются настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами (п. 5).
Согласно ст. 65 (Вступление в силу и прекращение действия правовых актов индивидуального применения) правовой акт индивидуального применения вступает в силу с момента принятия, если в нем не определен более поздний срок (п. 1).
Правовой акт индивидуального применения прекращает действие с момента исполнения его требований или содержащихся в нем поручений лицами, которым адресован данный правовой акт (п. 2).
До прекращения действия правовой акт индивидуального применения может быть приостановлен, изменен и (или) дополнен либо отменен уполномоченным органом, принявшим данный правовой акт, вышестоящим к нему государственным органом либо судом (п. 3).
Подача заинтересованными лицами заявления об отмене, изменении, дополнении или приостановлении действия правового акта индивидуального применения в вышестоящий государственный орган или суд приостанавливает действие правового акта (за исключением правового акта Национального Банка Республики Казахстан по приостановлению действий и (или) лишению лицензий на осуществление деятельности на финансовом рынке, проведению консервации финансовых организаций, его письменных предписаний, а также правовых актов органов государственного аудита и финансового контроля, связанных с выявленными фактами нецелевого и необоснованного использования бюджетных средств) до принятия соответствующего решения (п. 4).
В Главе 15 (Переходные и заключительные положения) отражены переходные положения и порядок введение в действие Закона РК о ПА.
Статьей 66 (Переходные положения) предусмотрено, что государственное предприятие, осуществляющее ведение Государственного реестра нормативных правовых актов Республики Казахстан, Эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан:
1) обеспечивает формирование Эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан, принятых до 1 января 2015 года, в электронно-цифровой форме из интернет-ресурса, определяемого Правительством Республики Казахстан;
2) до 1 января 2018 года обеспечивает приведение в соответствие сформированных нормативных правовых актов, принятых до 1 января 2015 года, в электронно-цифровой форме с нормативными правовыми актами в печатной форме.